|
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
//-->Kataklizm w Japonii:kumulacja zagrożeńa systemowe rozwiązaniaIzabela KrawczykWielki kataklizm we wschodniej Japonii był pierwszą odnotowaną katastrofą,w której jednocześnie wystąpiły: trzęsienie ziemi, tsunami, wypadek w elek-trowni atomowej, przerwa w dostawie energii elektrycznej oraz przerwanielogistycznego łańcucha dostaw kluczowych dla gospodarki przedsiębiorstw.Skala zdarzenia wymusiła zastosowanie bezprecedensowych rozwiązań.Działania te mogłyby być jednak znacznie skuteczniejsze, gdyby w fazie pla-nowania uwzględniono warianty czarnych scenariuszy. Pogłębiona wiedzao zagrożeniach, zdyscyplinowanie społeczeństwa oraz wypracowane wcześniejmechanizmy działań przyczyniły się wprawdzie do redukcji liczby ofiar, jed-nak katastrofa ujawniła liczne luki w obecnym systemie zarządzania w zakre-sie katastrof.Uwarunkowania geotektoniczne i klimatyczne Japonii czynią z niej krajo wysokim ryzyku wystąpienia katastrof naturalnych. Do zagrożeń, na którenarażona jest Japonia, należą trzęsienia ziemi, erupcje wulkaniczne, tajfuny,tsunami, ulewne deszcze, powodzie, osunięcia ziemi oraz lawiny śnieżne.Japonia położona jest na obszarze o bardzo dużej aktywności sejsmicznej,stanowiącym część tzw. pacyficznego pierścienia ognia1, strefy najczęstszychtrzęsień ziemi i erupcji wulkanicznych. Wyspy Japońskie znajdują się na sty-ku czterech płyt tektonicznych: eurazjatyckiej, północnoamerykańskiej, pa-cyficznej oraz filipińskiej, których ruchy są przyczyną od jednego do trzech1Pacific Ring of Fire –okołopacyficzne pasmo sejsmiczne obejmujące rowy oceaniczne i wulka-niczne łańcuchy górskie.169BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE nr I (25), 2013Wykres 1.Trzęsienia ziemi w Japonii po 1945 r.Źródło: opracowanie własne na podstawieDisaster Management in Japan,Cabinet Office, Government ofJapan, luty 2011 r., s. 3, http://www.bousai.go.jp/1info/pdf/saigaipanf_e.pdf (dostęp: 15 stycznia 2013 r.).tysięcy wstrząsów rocznie o różnym nasileniu2. W kraju, którego powierzch-nia wynosi mniej niż jeden procent powierzchni kuli ziemskiej, występuje7 proc. wszystkich czynnych wulkanów na świecie. Tam również dochodzi doco piątego na świecie trzęsienia ziemi o sile ponad 6 stopni w skali Richtera3.Należy pamiętać, że z trzęsieniem ziemi mogą wystąpić różne zjawiska towarzyszące, nie tylkotak oczywiste jest tsunami. Zjawiskami towarzyszącymi wielkiemu trzęsieniu ziemi w Kantō w 1923 r.była nie tylko 11-metrowa fala tsunami oraz liczne osuwiska. Główną przyczyną spustoszeń był pożar,w wyniku którego zniszczeniu uległo większość Tokio oraz prawie cała Yokohama. Trzęsienie, będącew rzeczywistości serią trzech trzęsień o maksymalnej sile 8,3 w skali Richtera, rozpoczęło się o godzi-nie 11:28 – w czasie, kiedy w większości domów gotowano obiad. Spowodowało to wybuch olbrzymiejliczby małych pożarów, które spotęgowane przez silny wiatr przemieniły się w pożogę. W wynikurównoczesnego wystąpienia kilku czynników zginęło około 100 tys. osób, przy czym 90 proc. ofiarzginęło w wyniku pożaru, a 10 proc. straciło życie pod gruzami w wyniku trzęsienia. Za:RecoveryFrom the Great East Japan Earthquake – Toward a Japan More Open to the World,„Kokusai Mon-dai”, Special Lead-off Interview, styczeń–luty 2012 r., http://www2.jiia.or.jp/en/pdf/publication/2012_jan-KOKUSAI_MONDAI.pdf (dostęp: 5 stycznia 2013 r.).3Por. O. Sawaji,Education and Disaster Reduction,„The Japan Journal”, luty 2012 r., s. 6-10, http://www.japanjournal.jp/home/wp-content/uploads/2012/02/1202e_06-10_CoverStory.pdf (dostęp: 28 grud-nia 2012 r.).2170POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWACelem analizy jest ukazanie sprawności i dysfunkcji jednego z najlepszychsystemów zarządzania w zakresie katastrof w sytuacji wystąpienia mało praw-dopodobnej katastrofy o bardzo dużej sile na przykładzie Wielkiego trzęsieniaziemi we wschodniej Japonii (GreatEast Japan Earthquake,GEJE) 11 marca2011 r. Scharakteryzowane zostaną więc: japoński system zarządzania w zakre-sie katastrof oraz reperkusje GEJE w poszczególnych dziedzinach – gospodar-czej, energetycznej, infrastrukturalnej, społecznej, edukacyjnej i militarnej.System zarządzania w zakresie katastrofZe względu na dużą częstotliwość występowania katastrof naturalnych od1947 r. Japonia regularnie poszerza katalog aktów prawnych, wypracowującrozwinięty i kompleksowy system zwiększający odporność państwa i jegoobywateli na skutki klęsk żywiołowych. System ten obejmuje następującefazy zarządzania w zakresie katastrof: przygotowanie, reagowanie, łagodze-nie skutków oraz odbudowę4.System zarządzania w sytuacjach klęsk żywiołowych był rozwijany na pod-stawie wniosków wyciąganych z poprzednich zdarzeń. Wnioski te przyczynia-ły się do poprawy regulacji prawnych, modeli postępowania oraz procesówdecyzyjnych, jak również wzorów zachowań społeczeństwa i poszczególnychjednostek, co miało znaczący wpływ na zmniejszenie liczby ofiar śmiertel-nych w kolejnych katastrofach5. Pierwszą katastrofą naturalną o wielkiej ska-li, jakiej musiała stawić czoło powojenna Japonia, był tajfun Isewan w 1959 r.Zdarzenie to stało się przyczynkiem do pierwszego, kompleksowego doku-mentu, jakim było Podstawowe prawo przeciwdziałania katastrofom (DisasterCountermeasures Basic Act, 1961 r.), które następnie uzupełniono PrawemZarządzanie w zakresie katastrof (disastermanagement)to usystematyzowane podejście do prze-ciwdziałania skutkom katastrofy, zanim ona nadejdzie. Wymaga pełnej integracji planów działańawaryjnych na wszystkich poziomach zarządzania, z udziałem sektora rządowego oraz pozarządo-wego. Niezależnie od charakteru katastrofy, podstawowe kroki zarządzania pozostają niezmienne.Są to: gotowość do przeciwdziałania skutkom katastrof, zarządzanie nimi i powrót do stanu przedkatastrofą. Por. J. Malko,Zarządzanie katastrofami w infrastrukturach krytycznych,„Energetyka”,nr 6/2011, http://www.cire.pl/pliki/2/malko_zarzadzanie_katst.pdf (dostęp: 20 stycznia 2013 r.).5W 1896 r. w wyniku tsunami Meiji-Sanriku zginęło około 40 proc. populacji dotkniętych przezkataklizm terenów, podczas gdy liczba ofiar tsunami z 2011 r. wyniosła jedynie 4 proc. populacjiregionu. Jest to efekt długotrwałej i żmudnej pracy: oceny, wyciągania wniosków i uczenia się z prze-szłych wydarzeń. Za:The Great East Japan Earthquake, Learning from Megadisasters, Knowledge NotesExecutive Summary,Bank Światowy, s. 7, http://wbi.worldbank.org/wbi/Data/wbi/wbicms/files/drupal-acquia/wbi/drm_exsum_english.pdf (dostęp: 27 grudnia 2012 r.).4171BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE nr I (25), 2013poważnych katastrof (Severe Disasters Act; pełna nazwa: Act on SpecialFinancial Support to Deal with Designated Disasters of Extreme Severity).Również później każde poważne trzęsienie ziemi, tajfun, erupcja wulkanicz-na, powódź czy inne zdarzenie naturalne było impulsem do powstawania ko-lejnych aktów prawnych6. Do 2011 r. w całym systemie prawnym nie wprowa-dzono jednak ani jednego aktu prawnego normującego w sposób komplekso-wy system reagowania na poważne zagrożenie falami tsunami7.W marcu 2011 r. Wielkie trzęsienie ziemi we wschodniej Japonii zmie-niło sposób dotychczasowego postrzegania zagrożenia tsunami oraz stałosię wyraźnym impulsem do wzmocnienia prowadzonej przez rząd politykizarządzania w sytuacjach klęsk żywiołowych. W grudniu 2011 r. uchwalonoustawę o budowaniu społeczeństwa odpornego na skutki tsunami, w celuprzygotowania ludności na zdarzenia o niskim prawdopodobieństwie wy-stąpienia i dużej sile. W dokumencie proponuje się zastosowanie systemuwielopłaszczyznowej obrony, łączenie fizycznych (tamy, falochrony) i nie-fizycznych (ćwiczenia ewakuacyjne) środków ochrony, podjęcie działańw celu usprawnienia ewakuacji oraz poprawy oceny ryzyka skutków tsuna-mi na podstawie lokalnych uwarunkowań, takich jak przemysł, działalnośćkomercyjna czy kultura8.Podstawowy plan zarządzania w zakresie katastrof również został zrewi-dowany. Zmiany wprowadzone w 2011 r. miały na celu dostosowanie pla-nu do przeciwdziałania skutkom małoprawdopodobnych katastrof o dużejsile (high-impactlow-probability).Główne zmiany objęły m.in. utworzenieosobnego rozdziału poświęconego tsunami oraz wzmocnienie istniejącychśrodków ochrony poprzez uwzględnienie możliwości wystąpienia trzęsieniai tsunami o większej niż dotychczasowo sile. Opracowano schemat kom-pleksowych działań ukierunkowanych na ewakuację i ochronę ludnościStandardy wznoszenia budynków odpornych na trzęsienia ziemi zostały zrewidowane w 1981 r.po doświadczeniach wyniesionych z trzęsienia Mihagi-Ken w 1978 r. Jednak ponad 80 proc. ofiarkolejnego trzęsienia – Hanshin-Awaji – zginęło w wyniku zawalenia się budowli wzniesionych przed1981 r. Konsekwencją tego było wprowadzenie w 1995 r. ustawy o promocji dostosowania sejsmicz-nego istniejących budynków. Za: S. Kazusa,Disaster Management of Japan,Cabinet Office, http://management.kochi-tech.ac.jp/PDF/IWPM/IWPM_Kazusa.pdf (dostęp: 3 stycznia 2013 r.).7Recovery…,op.cit.8Por.Recommendations. Building Tsunami-proof Communities – Showing How Tōhoku Reconstruc-tion Makes Use of Nature,Science Council of Japan, 9 kwietnia 2012 r., http://www.scj.go.jp/ja/info/kohyo/pdf/kohyo-22-t-shien2e.pdf (dostęp: 20 stycznia 2013 r.) oraz T. Onishi, M. Ishiwatari,UrbanPlanning, Land Use Regulation, and Relocation, Knowledge Notes, Cluster 2: Nonstructural Measures,Note 2-7,Bank Światowy, 23 września 2012 r., s. 6, http://wbi.worldbank.org/wbi/Data/wbi/wbicms/files/drupal-acquia/wbi/drm_kn2-7.pdf (dostęp: 27 grudnia 2012 r.).6172POZAMILITARNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWAw razie wystąpienia tsunami o wyjątkowo dużej sile oraz schemat rozwojuprzybrzeżnych struktur ochronnych w razie wystąpienia – stosunkowo czę-stych – tsunami o przeciętnej sile. Pozostałe zalecenia objęły m.in. kontrolęużytkowania gruntów w celu wyznaczenia obszarów o mniejszym ryzykuzalania falami, z przeznaczeniem na tereny mieszkalne, rozwój obiektówi dróg ewakuacyjnych w miejscach zagrożonych (w celu umożliwienia ewa-kuacji w ciągu 5 minut od momentu wykrycia zagrożenia), dalszy rozwójprogramów edukacyjnych, badawczych i monitorujących zagrożenia orazzapewnienie szerszego dostępu do systemu wczesnego ostrzegania9.Fundamentalnym aktem regulującym zarządzanie w zakresie katastrofw Japonii jest Podstawowe prawo przeciwdziałania katastrofom z 1961 r.Akt ten nakłada obowiązki na organy krajowe, samorządy, sektor prywatnyi obywateli w zakresie zapobiegania katastrofom; formułuje założenia orga-nizacyjne ciał koordynujących zarządzanie kryzysowe na poziomie krajo-wym i samorządowym; wprowadza system planowania zarządzania kryzy-sowego i określa podstawowe działania, jakie powinny być podjęte podczaskażdej z poszczególnych faz zarządzania w zakresie katastrof, oraz nakładaobowiązek sporządzania Oficjalnego rządowego rocznego raportu na tematzapobiegania katastrofom.Wiele ustaw zostało przygotowanych jako odpowiedź na konkretne fazyzarządzania – ustawa w sprawie zapobiegania skutkom trzęsień ziemi o du-żej skali oraz ustawa o specjalnych środkach zarządzania w zakresie kata-strof w przypadku trzęsienia ziemi zostały wprowadzone, aby kształtowaćspołeczeństwo mniej podatne na katastrofy; ustawa o pomocy ofiarom ka-tastrof oraz ustawa w sprawie specjalnych środków mających na celu za-chowanie praw i dochodów ofiar określonych katastrof – w celu udzielenianatychmiastowej pomocy lokalnym władzom oraz społeczności dotkniętejklęską żywiołową; a także ustawa dotycząca wsparcia dla odbudowy pozio-mu życia ofiar kataklizmów oraz ustawa o specjalnej pomocy finansowej dlaofiar szczególnie niszczycielskich katastrof – w celu zapewnienia szybkiegopowrotu ofiar do społeczeństwa10.W Japonii występują trzy poziomy administracyjne odpowiedzialne za za-rządzanie w zakresie katastrof: krajowy, prefekturalny oraz miejski11. Każdyz nich posiada odpowiednie organy, prowadzi własną politykę i dysponujeObecnie dostępna jest już odpowiednia aplikacja w telefonach iPhone.Por.Disaster Management in Japan, op.cit.,s. 6-7.11Japonia podzielona jest na 47 prefektur – odpowiedników województw. Prefektury w regionieTōhoku: Aomori, Iwate, Miyagi, Akita, Yamagata i Fukushima.109173 [ Pobierz całość w formacie PDF ] |
Wątki
|